Sur la décision administrative
L'exigence d'une décision administrative
Il résulte des termes mêmes de l'art.R.421-1 cja que le juge administratif ne peut être saisi
que par voie de recours formé contre une décision administrative. Il n'en est autrement que dans quelques contentieux particuliers comme le contentieux
des travaux publics, le contentieux électoral ou celui des immeubles menaçant ruine.
Sauf en ces matières, donc, un recours qui n'est pas dirigé contre une décision est irrecevable.
Ainsi que l'esposait le commissaire du gouvernement Gomel dans ses conclusions sous C.E., 20 février 1880, Carrière :
"afin d'assurer la marche rapide des services publics, le législateur a voulu que les mesures arrêtées par les ministres fussent exécutoires et emportassent hypothèque.
C'est à raison de ce caractère exécutoire qu'on les appelle des décisions, et c'est encore parce qu'elles sont exécutoires qu'il faut, pour les faire tomber, les attaquer dans les trois mois devant le Conseil d'Etat, sans qu'on ait à distinguer si elles sont contradictoires ou par défaut[…]"
(Dans la première phrase le commissaire du gouvernement faisait allusion à ce que la doctrine allait appeler le privilège du préalable et le privilège de l'exécution d'office.)
En règle générale les décisions prises par les autorités administratives sont matérialisées en un
acte formel. Il faut d'ailleurs que le requérant en produise copie en pièces jointes à son recours
(cf. art.R.412-1 cja). Le plus souvent l'administration manifeste sa décision par un acte écrit.
Il arrive cependant que la décision soit verbale. Par ailleurs, diverses dispositions législatives
ou réglementaires prévoient les conditions de naissance d'une décision tacite. Enfin le juge peut
déduire l'existence d'une décision de certaines circonstances de fait.
Plan de la page
La décision écrite
En principe la décision administrative est formalisée. Décrets ou arrêtés obéissent à des règles de
présentation prédéfinies. Mais une décision écrite peut se manifester sous bien d'autres formes.
Par exemple :
- Lettre : C.E. 22 mai 1981, FDSEA de la Martinique, p.235
- Délibération d'un conseil municipal inscrite au registre mentionné à l'art.R.2121-9 du code général des collectivités locales et affichée en application de l’art.R.2121-11 de ce code.
- Marché de travaux publics signé
- Communiqué de presse : C.E. 10 juillet 1992, Syndicat des médecins libéraux, p.289 Cf. ci-dessous le paragraphe "Décision déduite".
La décision verbale
La décision verbale n'appelle guère de commentaires.
Elle peut faire l'objet d'un recours dans les conditions habituelles. Toutefois le requérant peut
connaître quelques difficultés à en établir l'existence autrement que par des témoignages.
L'autorité administrative peut connaître quelques difficultés à établir la date et les conditions de
sa notification, notamment lorsqu'il lui faudra apporter la preuve du respect des formalités
mentionnées à l'art.R.421-5 cja.
La décision tacite
Une décision tacite résulte du silence gardé par l'administration saisie d'une demande. En principe cette décision est un rejet de la demande.
Au demeurant le principe selon lequel le silence gardé par l'administration vaut décision de rejet est un principe général du droit :
- C.E. 14 février 2001, ministre de l'emploi et de la solidarité, n°202830
La décision explicite qui interrompt le délai au terme duquel naît une décision tacite doit, pour avoir cet effet, être régulièrement notifiée avant l’épuisement de ce délai :
- CAA Douai, 18 novembre 2003, M. Luc P…c/ ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche , n°00DA01141
L’article 20 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 précise le comportement de l’administration saisie d’une demande.
L'art.R.421-2 cja concrétise ce principe en précisant que le silence gardé pendant plus de deux mois sur une
réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet. Il est rappelé pour la bonne compréhension de la jurisprudence en faisant application que l’ancien code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel laissait un délai de quatre mois. Ce principe connaît des exceptions.
La gymnopédie juridique ne pouvant rester taisante sur les décisions tacites, une
page particulière leur est consacrée.
La décision déduite
Le juge de l'excès de pouvoir accepte d'examiner la légalité de décisions non formalisées dont il
constate la réalité. Il en déduit l'existence de circonstances de fait, par exemple des agissements de l'administration en vue d’en assurer l’exécution.
Pareille décision est traitée par le juge comme une décision explicite :
- C.E. Avis, 3 mai 2004, M. F..., n° 262074
Quelques exemples :
- de ce que son siège parisien est fermé, le Conseil d'Etat déduit l'existence de la décision prise par le gouvernement
de transférer à Lille le musée des plans reliefs :
- C.E. 21 février 1986, Compagnie des architectes en chef des monuments historiques, p.45
- Parce que des travaux sont entrepris, la Haute Assemblée postule la décision du ministre de la
culture de faire exécuter des travaux cour du Palais Royal :
- C.E. 12 mars 1986, ministre de la culture c/Mme C..., p.403, concl. in AJDA,1986.
- Décision du gouvernement prise en comité interministériel portant implantation du Centre européen de
recherches nucléaires :
- C.E Ass. 6 juin 1969, L..., p.228.
- Décision de "délocaliser" la SEITA :
- C.E. Ass. 3 mars 1993, Comité central d'entreprise de la SEITA, p.41, avec les concl. Schwartz.
- Décision d'extension de l'accord interprofessionnel intermiel révélée par un avis ministériel
publié au Journal Officiel :
- C.E. 29 juillet 1994, Chevalier, n°11160.
- Décision révélée par un communiqué :
- C.E. 3 avril 1996, Mme C..., n°158126 (décisions du comité interministériel d'aménagement du territoire)
- C.E. 28 novembre 1997, T..., n°156773
- C.E. 31 mars 2004, union nationale de l'apiculture française et autres, n° 254637,255240,255384
(Le Conseil d’Etat statuant au contentieux ayant annulé un refus ministériel d’abroger une autorisation, le
communiqué de presse publié par le ministre compétent à la suite de cette décision, doit s’interpréter comme maintenant son refus d ’abroger cette autorisation)
- L’existence d’une décision accordant un avantage financier peut, par exemple, être manifestée par le versement à l’intéressé d'une somme d'argent et de sa mention sur le bulletin de paye :
- C.E. Avis, 3 mai 2004, M. F..., n° 262074
Cf. la page dédiée au contentieux de la décision à
objet pécuniaire.
- La décision ministérielle d'autorisation exceptionnelle de transport sur le fondement du premier alinéa de l'article R. 411-8 du code de l'environnement révèle la décision de réintroduire des ours dans les Pyrénées :
- C.E. 9 mai 2006, fédération transpyrénéenne des éleveurs de montagne et autres, n°292398
- Décision de soumettre un prisonnier à des «rotations de sécurité» : C.E. 14 décembre 2007, M. P..., n°306432
- La lettre par laquelle l’administration informe le bénéficiaire d’une servitude de passage que le maintien de celle-ci n’est plus compatible avec la construction d’un nouveau bâtiment révèle la décision d’entreprendre les travaux de construction de cet immeuble :
- C.E. 9 février 2009, SAS Albert Grammatico, SCI la Dunette, n°320243
- Un bulletin d epie amputée révèle la décision de priver l'agent public du bénéfice d'une prime :
- C.E. 9 décembre 2011, M. M..., n°337255
Remarques terminologiques
Les actes pris par l'administration ne sont pas tous des décisions au sens des dispositions de l
'art.R.421-1 cja. Par décision il faut entendre l'acte qui intervient dans l'ordonnancement juridique.
La décision affecte l'étendue des droits et obligation des administrés ; en ce sens elle fait grief.
Seul l'acte faisant grief est susceptible d'être déféré au juge de l'excès de pouvoir. Encore faut-il
que ces effets juridiques soient de nature à léser les intérêts du requérant pour que celui-ci soit
recevable à agir. Lorsque la décision querellée n'a pas d'effet sur sa situation l'administré n'a pas
qualité lui donnant intérêt à agir.
Apparaissent ici quelques traits de la recevabilité du recours contentieux au regard de la décision et de ses conséquences sur la situation du requérant.
A cela il faut ajouter que dans certaines hypothèses seul est recevable le recours dirigé non contre la décision elle même mais contre la décision prise par l'administration suite à un recours administratif.