Sur la décision administrative > Acte faisant grief
La décision faisant grief
Pour être recevable le recours pour excès de pouvoir doit être dirigé contre un acte faisant grief.
Un acte administratif est réputé faire grief lorsqu'il produit par lui même des effets juridiques,
qu'il modifie l'ordonnancement juridique, qu'il atteint les droits et obligations des administrés.
Un acte qui ne présente aucun caractère exécutoire ne fait pas grief. Il en est de même de la décision
qui n'intervient que dans le cadre d'une procédure d'élaboration d'une décision ultérieure, il s'agit
alors d'un acte simplement préparatoire.
C'est ainsi que la jurisprudence répertorie quelques catégories d'actes qui sont, par nature, insusceptibles de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Une présentation sommaire de quelques unes est proposée dans des pages spécifiques (ou pas toujours...) :
Plan de la page
La décision produisant des effets juridiques
Dans la plupart des cas il est aisé de déterminer si un acte produit ou non des effets juridiques.
L'arrêté de police municipale a un caractère exécutoire. La lettre de l'administration à un administré
rappelant l'état du droit existant ne
bouleverse pas l'ordre juridique. Le premier fait grief, la seconde n'est pas susceptible du
recours pour excès de pouvoir :
- C.E. 10 juillet 1995, syndicat des embouteilleurs de France, n°124929
Mesure de publicité d'un acte réglementaire :
Cf. Ordonnance n° 2004-164 du 20 février 2004, relative aux modalités et effets de la publication des lois et de certains actes administratifs.
Si les mesures de publicité auxquelles donne lieu un texte réglementaire ne sont pas susceptibles de faire par elles-mêmes l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, le refus de l'autorité administrative de publier un règlement qu'elle a édicté constitue une décision faisant grief, dès lors qu'il a pour effet de priver les personnes régies par ce texte du droit de se prévaloir de ses dispositions :
- C.E. 12 décembre 2003, syndicat des commissaires et hauts-fonctionnaires de la police nationale (schfpn), n°243430
Il est cependant des circonstances où la détermination du caractère de la décision appelle la nuance.
Les circulaires
Sur la publication des circulaires : cf décret n° 2008-1281 du 8 décembre 2008 :
- C.E. 16 avril 2010, M. A..., n°279817
- C.E. 23 février 2011, association La cimade et autres, n°334022
- C.E. 16 avril 2012, comité Harkis et vérité,n°335140, 335141
Sont traitées pareillement au regard de la notion d'acte faisant grief circulaires, instructions, notes administratives ou quelque soit l’appellation de l’acte. Cf. par exemple :
- à propos des "recommandations de bonnes pratiques" établies par l’Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé en vertu de l’art. L.1111-9 du code de la santé publique :
- C.E. 26 septembre 2005, conseil national de l'ordre des médecins, n°270234
- à propos de "notes d’information" :
- C.E. 21 mai 2007, association nationale des industries alimentaires, n°286764
La jurisprudence distinguait classiquement la circulaire interprétative de la circulaire réglementaire.
Actuellement la jurisprudence fait du caractère impératif ou non de l’acte le critère de l’acte faisant grief ou de l’acte insusceptible de recours pour excès de pouvoir.
L'interprétation que l'autorité administrative donne par voie de circulaires des lois et règlements qu'elle a pour mission de mettre en oeuvre n'est pas susceptible
d'être déférée au juge de l'excès de pouvoir lorsque, étant dénuée de caractère impératif, elle ne saurait,
quel qu'en soit le bien-fondé, faire grief. Ainsi lorsqu'une circulaire n'est qu'interprétative des dispositions
d'un texte de portée générale, un décret par exemple, elle ne fait pas grief :
- C.E. 17 juillet 1995, syndicat des psychologues de l'éducation nationale, n°159045
Encore, une circulaire qui ne contient par elle même aucune disposition directement opposable aux administrés
constitue une instruction au service et ne fait pas grief :
- C.E. 10 juillet 1995, association "Un Sysiphe", n°162718.
Tel est le cas des instructions qui se bornent à reproduire ou à expliciter sans y ajouter des textes de valeur supérieure dès lors qu’elles n'ont pas pour objet de donner de ces dispositions une interprétation qui, par son caractère impératif, devrait être regardée comme faisant grief : qu’il s’agisse de :
- dispositions législatives :
- C.E. 4 février 2004, OPHLM de Seine-et-Marne, n° 248647
- décision communautaire directement applicable en droit interne :
- C.E. 11 février 2002, communauté d'agglomération de Laval et autres SA Gillot, n°231873
A fortiori lorsque la circulaire est adressée à des agents ne détenant aucun pouvoir dans la matière traitée et ne recevant par cette circulaire aucune instruction dans la mise en œuvre de leurs propres prérogatives :
- C.E. 4 mars 2009, syndicat national des personnels techniques et de travaux de l'équipement de la confédération générale du travail, n°306757
En revanche, une circulaire qui comporte des dispositions impératives à caractère général fait
grief. :
- C.E. 18 décembre 2002, Mme D., n°233618
- C.E. 19 février 2003, société Auberge ferme des genets, n°235697
- C.E. 3 octobre 2003, M. Jean Marc X…, n°240270
- C.E. 9 avril 2004, 9 avril 2004, syndicat national force ouvrière des magistrats, n° 243001 (la circulaire du garde des sceaux, ministre de la justice qui revêt le caractère d'instructions impératives adressées aux magistrats en charge des juridictions judiciaires, de l’Ecole nationale de la magistrature et de l’Ecole nationale des greffes fait grief.)
- C.E. 6 septembre 2006, syndicat national des professionnels de la sante au travail, n°287527 (alors même que le ministre prend le soin d'indiquer que sa note a un caractère purement interprétatif!)
- C.E. 30 septembre 2011, comité d'action syndicale de la psychiatrie et autre, n°337334, 337389 (à propos d'une circulaire fixant "de manière générale et impérative, la conduite à tenir par les préfets...")
- C.E. 14 octobre 2011, syndicat national des enseignements de second degré, n°343396
Pareille circulaire sera annulée par le juge administratif lorsqu'il constatera :
- Que définissant une règle nouvelle elle a été prise par une autorité incompétente, soit que dans le silence des textes l'autorité administrative fixe incompétamment une règle nouvelle:
- C.E. 21 mai 2007, association nationale des industries alimentaires, n°286764
- C.E. 6 septembre 2006, syndicat national CFTC des personnels du ministere charge de l'agriculture, n°284903
- C.E. 16 juin 2008, association vivre et vieillir ensemble en citoyens ; association des directeurs au service des personnes âgées, n°306295
soit que, loin de se borner à interpréter un décret elle en fixe
les modalités particulières d'application à une catégorie d'agent :
- C.E. 26 novembre 1969, syndicat CGT-FO de l'office chérifien des phosphates, p.54
- C.E. 29 juillet 1983, D..., n°34767, AJDA, 1983, p.690
- Qu'elle méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires
qu'elle prétend expliciter :
- C.E. 19 février 2003, Société Auberge ferme des Genets, n° 235697;
Tel est le cas de la circulaire qui ajoute au décret :
- C.E. 26 juin 1981, comité nationale pour la promotion sociale des aveugles
- Qu'elle est contraire à une norme juridique supérieure :
- C.E. 28 juin 2002, M. V., n °220361-228325
- C.E. 29 juillet 2002, Gisti et autres, n°231158
Le refus d'abroger une circulaire dépourvue de caractère impératif ne fait pas grief :
- C.E. 19 février 2003, société Auberge ferme des genets, n°235697
Le refus d'abroger les dispositions impératives à caractère général d'une circulaire fait grief :
- C.E. 3 octobre 2003, M. Jean-Marc X..., n°240270
Le refus de prendre une circulaire ne fait pas grief :
- C.E. 14 mars 2003, M. Louis LE X..., n°241057
La jurisprudence D... (n°233618) ci dessus analysée est appliquée aux délibérations des autorités administratives indépendantes :
- C.E. 3 mai 2011, société Voltalis, n°331858
Les mesures d'ordre intérieur
Quelques exemples :
Fonction publique et organisation du service
Il s'agit, par exemple, des décisions prises par le responsable d'un service public pour l'organisation
de ce service. Le chef de service a, ainsi, le pouvoir d'affecter un agent à un poste ou d'adresser des ordres à ses subordonnés. Ces actes n'ont ni pour objet ni pour
effet de modifier la nature du lien qui unit l'agent au service, n'affectent pas les droits qu'il
tient de son statut ni les prérogatives attachées au cadre dont il relève : simples mesures
d'organisation du service ces décisions ne font pas grief.
Le cas des mutations est plus nuancé. Une mutation peut entrer dans l'une ou l'autre des ces trois catégories :
- mesure d'ordre intérieur : pour caractériser une mesure d’ordre intérieur, le juge recherche si la mesure en cause ne porte atteinte ni aux prérogatives qu’un fonctionnaire tient de son statut ni à sa situation pécuniaire :
- C.E. 14 mai 2008, Mme C..., n°290046
- décision faisant grief : ainsi, le changement d’affectation d’un fonctionnaire ayant pour effet de priver l’intéressé du bénéfice de la nouvelle bonification indiciaire ne présente pas le caractère d’une simple mesure d’ordre intérieur dès lors qu’il se traduit par la perte d’un avantage pécuniaire, même si la mutations'opère au sein du même organisme :
- C.E. 4 février 2011, Mme V.. n°335098
- sanction (plus ou moins déguisée)
Les sanctions font évidemment grief. (cf. ci-dessous)
La mutation fait grief à un fonctionnaire lorsqu’elle comporte pour cet agent un changement de situation. La mutation dans l'intérêt du service est une mesure d'ordre intérieur dans la mesure où elle ne donne lieu à aucun reproche et où le nouveau poste ne comporte aucun déclassement :
- CAA Paris, 25 novembre 2004, centre national de la recherche scientifique (CNRS), n°03PA02559
- C.E 14 avril 1999, M. Jacques D…, n°199721
- C.E 8 mars 1999, mme Dominique B…, n°171341
- C.E. 13 décembre 1991, syndicat CGT des employés communaux de la mairie de Nîmes, n°74153-74154
Le refus de procéder à une mutation fait grief :
- C.E. 4 mars 1992, Amédé, n°87717
- CAA Marseille, 27 avril 2004, M. Alain G…, n°00MA02205
Par souci d'éclairer le régime contentieux de ces refus il est précisé que le juge administratif exerce un contrôle restreint sur un tel refus :
- C.E. 4 mars 1992, Amédé, n°87717
Son illégalité est de nature à ouvrir droit à réparation des préjudices qui en résultent :
- C.E. 26 mai 1982, Mme Trocqueme, n°21081
Mesure d'ordre intérieur et sanctions disciplinaires :
Les mesures d'ordre intérieur doivent être distinguées des sanctions.
- Pour un fonctionnaire, la
mutation dans l'intérêt du service n'a pas, en principe, le caractère d'une sanction, même si elle est
provoquée par des dissensions au sein du service :
- C.E. 21 juin 1968 B..., T.
- C.E. 9 janvier 1980, F...,
- C.E. 18 mars 1996, B..., n°141089
Elle n'est qualifiée de mesure d'ordre intérieur que dans la mesure où elle ne donne lieu à aucun
reproche et où le nouveau poste ne comporte aucun déclassement. Si le dossier révèle de telles
circonstances la mesure est une sanction (peut-être déguisée) et fait grief à l'intéressé :
- C.E. 10 février 1978, ministre du travail c/ B..., n°06426
- C.E. 13 décembre 1991, syndicat CGT de Nîmes, p.443
- Sanctions à l'encontre d'un détenu : cf. ci-dessous.
- Sanctions à l'encontre d'un militaire :
- C.E. Ass., 17 février 1995, H..., n°107766 (décision de l'autorité militaire infligeant
une punition de dix jours d'arrêt à un maître timonier de la marine nationale. Cf. AJDA, n5/95,
p.379).
- C.E. 12 juillet 1995, M..., n°130053, Rec. (décision de l'autorité militaire infligeant
la sanction du blâme.)
- C.E. 29 juillet 2002, M. C., n°221335 (réprimande)
Mais un avertissement ne constitue pas une mesure faisant grief :
- C.E. 8 février 1999, M. E., n°180856, 181785, 182171 (dès lors qu’aucun document se
rapportant soit à la punition, soit au recours dirigé contre cette sanction ne figurent dans le
dossier de l'intéressé.
Décisions prises par l'administration pénitentiaire
Les décisions prises par l'administration pénitentaire dans le cadre de la police carcérale ne présentent pas toutes un caractère disiciplinaire, elles peuvent être prises dans l'intérêt du service; cf. par exemple :
- C.E. 14 décembre 2007, M.P..., n°290420
Quoiqu'il en soit, certaines de ces mesures peuevnt maintenant faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Si, longtemps, le juge administratif resta réticent à se rendre en prison, sa jurisprudence évolue depuis le 17 février 1995 et l'arrêt d'assemblée n°97754 ; le champ des actes faisant grief s'élargit (s'il est possible de parler d'élargissement à propos de personnes qui restent détenues).
Le critère actuellement retenu pour faire le partage entre les décisions soumises au contrôle du juge et celles restant confinées dans la sphère des mesures d'ordre intérieur me semble être tiré d'une part du statut juridique de la mesure attaquée et principalement d'autre part de la nature et de l'importance de ses effets sur la situation du détenu.
Sont des actes faisant grief :
- mise en cellule de punition ou cellule disciplinaire pour une durée de huit jours avec sursis :
- C.E. Ass., 17 février 1995, M..., n°97754
- C.E. 23 février 2000, M. Jean G…, n°155607
Mais le placement à titre préventif en cellule disciplinaire reste une mesure d’ordre intérieur lorsque, visant à préserver l'ordre intérieur dans l'établissement pénitentiaire, elle a un caractère provisoire et conservatoire :
- C.E. 12 mars 2003, Garde des sceaux, ministre de la justice, n°237437
- mise en isolement d'un détenu :
- C.E. 30 juillet 2003, Garde des Sceaux, ministre de la justice, n° 252712
- changement d’affectation d’un détenu d’un établissement pénitentiaire à un autre. Pour déterminer si une décision relative à un changement d’affectation d’un détenu d’un établissement pénitentiaire à un autre constitue un acte administratif susceptible de recours pour excès de pouvoir ou reste une mesure d'ordre intérieur le juge les conséquences de ce transfert sur la situation des détenus :
- C.E. 14 décembre 2007, garde des sceaux, ministre de la justice c/ M. B…, n°290730
En l’absence de mise en cause des droits fondamentaux du détenu son placement dans un établissement pour peines correspondant à sa situation pénale est une MOI :
- C.E. 9 avril 2008, M. R..., n°308221
- déclassement d’emploi :
- C.E. 30 novembre 2007, M. P...,n°290420
- Soumission du détenu au régime des «rotations de sécurité» :
- C.E. 14 décembre 2007, M. P..., n°306432
Restent des mesures d’ordre intérieur :
- Refus d’acheminer une correspondance destinée à un détenu, lequel ne peut être regardé comme portant atteinte à la liberté de correspondance des détenus et constitue ainsi une mesure d’ordre intérieur :
- CAA Nancy, 24 mars 2005, garde des sceaux, ministre de la justice, n°00NC01402
- La réaffectation d'un détenu dans un rétablissement :
- C.E. 29 décembre 2004, M. Zacharia Z. et Syndicat national des artistes musiciens de la Gironde, n°260672 (alors que ce type d'avertissement n'a pour objet que de mettre en garde les musiciens concernés sur leurs insuffisances professionnelles et ne revêtent ainsi pas un caractère disciplinaire.)
Règlement intérieur
des assemblées délibérantes des collectivités locales même s'agissant d'une
commune de moins de 3.500 habitants :
- C.E. 10 février 1995, R..., n°129168
L'autorisation superfétatoire
Est superfétatoire l'autorisation donnée à un administré dans un domaine où son action n'est pas
soumise à autorisation.
Par exemple le permis de construire délivré à un pétitionnaire dont la
"construction" constitue une enseigne au sens de la loi du 29 décembre 1979 est superfétatoire.
De telles autorisations ne modifient pas la situation juridique existant avant leur intervention,
elles ne font donc pas grief aux tiers :
- C.E. 24 juin 1984, association de sauvegarde de l'église de Castel et du chateau deFages, n°39485, T.
- C.E. 27 octobre 1989, société Cuir-Center, CJEG, mars 1980, p.97, avec les Concl. Abraham
- C.E. 19 juillet 1991, SA Pizza-opéra, p.296
- C.E. 5 mars 1993, C..., n°94142
- C.E. 30 juillet 2003, M. David X, n°241999
- CAA Bordeaux, 6 novembre 2006, association des belles dames, environnement et patrimoine, n°03BX00390
- C.E. 30 avril 2004, Mme M..., n°251569
Est également superfétatoire un "agréement" qui, prévu par aucune disposition législative ou réglementaire, se borne à constater la conformité d’une installation à la réglementation :
- C.E. 26 octobre 1994, M. Hervé-Marie B…, n° 127944
Mais l'autorisation de licencier un salarié protégé alors que l'intéressé ne bénéficiait plus d'aucune protection à la date
à laquelle la décision d'autorisation a été prise fait grief à ce salarié et doit être, sur sa demande, annulée comme prise par une autorité incompétente :
- C.E. 28 février 1997, M. Ferdinand J..., n°153547
Par contre le refus d'accorder une autorisation qui n'est pas nécessaire peut avoir des conséquences,
au moins pratiques, et est susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir :
- C.E. 22 juin 1984, ministre de l'agriculture c/ H..., p.238
- C.E. 29 décembre 1989, ministre de l'intérieur c/S..., p.281
Recommandation de bonne pratique
Elles présentent un caractère réglementaire ; cf. pour celles prises sur le fonement de l’art. L. 161-37 code
de la sécurité sociale, lequel défini les missions de la Haute autorité de santé: C.E. 27 avril 2011, association pour une formation médicale indépendante, n°334396